联系具体事例论述中国政府如何更好地进行行政体制改革

联系具体事例论述中国政府如何更好地进行行政体制改革

一、关于市场经济与政府职能
我国现在实行的是社会主义市场经济,政府职能必须要与市场经济体制要求相适应.我们之所以反复强调要转变政府职能,其根本原因就在于,这是社会主义市场经济的要求.
所谓市场经济指的是以市场为资源的主要配置者,以市场利益为激励经济活动的主要调节者的经济运行模式.市场经济的优点,在于它以具有独立的经济利益的经济实体(例如企业)为资源配置的主体,并通过价格杠杆和竞争机制促使企业追求效益最大化；产权明确下的市场调节,反应之快、之准,是远远胜过任何计划的,这是因为市场是靠无数人的信息组合,通过市价,不谋而合地传达了共同的信息,这既避免了计划的主观性,又减少了交易费用；社会经济运行主要利用市场对各种经济信号反应比较灵敏的优点,促进生产和需求及时协调,使资源配置合理有效.
一般地讲,对于市场经济自身运用的相当完善的地方,政府无须干预.在这些方面,政府职能有限,它不会有太多的事要干,但这并不意味着政府就无事可做了.恰恰相反,政府的作用在市场条件下是相当重要的.
首先,政府的作用是纠正市场的固有缺陷.市场有其自身无法克服的弱点和消极方面：一是可能出现总量失衡；二是难以完全做到产业结构的合理化；三是市场自发配置资源,在交易费用大于零的条件下,无法解决“外部不经济”问题；四是微观经济主体的市场竞争,容易造成经济秩序上的混乱；五是市场自发运行的结果必然带来垄断,使竞争不充分、不完善.这是“市场失败”的地方.为了弥补市场的这些缺陷,政府就需要担负起相应的经济职能,最大限度地减少市场经济的消极面.
其次,政府的作用是超越市场、引导市场.政府干预市场不仅仅是为了纠正市场缺陷,更重要的是超越市场.美国学者保罗·威弗尔在《法规、社会政策和阶级斗争》一书中说：“政府法规的真正目的并不是要纠正市场的缺陷,而是要在整体上超越市场——就是说,政府法规不是经济政策,而是社会政策”.超越市场就是要求政府能够站在市场之上,控制市场的总体运行,防止其自发发展造成的危害.
在市场条件下,政府的职能走两个方面：纠正市场失灵和超越市场、引导市场.
二、关于企业与政府职能
在市场经济中,企业是指从事生产、流通等经济活动,通过满足社会需要获取利益,实行自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束制度的法人实体和市场竞争主体.市场经济中的企业的特征是：(1)独立自主性,就是说市场条件下企业能够自主经营、自我发展、自我改造、自我调整；(2)自负盈亏性,企业要对自己的盈亏负完全的责任,用自己的收入弥补支出,入不敷出到一定程度就要破产；(3)市场导向性,企业生产经营活动主要以市场为中心,围绕市场这个轴心运行.企业的生产要素包括劳动力、资金、技术等主要从市场上获得,企业生产什么,生产多少,根据市场需要进行安排和决定.市场的销售状况直接决定企业生产经营的好坏,企业按市场竞争法则优胜劣汰.
这样的企业具有强大的能力,包括应变力、创新力、竞争力、发展力、内在冲动力等,它们可以自如地应付来自市场的任何变化.因此,它们对政府的要求得少,“去找市场不找市长”.这样,政府的职能就会从微观经济活动中转移出来.那么,是不是说,政府对企业就完全撒手不管了呢?政府对企业就一点责任也没有了呢?事情并非如此,政府对企业还负有相当的责任：(1)建立社会保障制度,为企业解除沉重的社会负担；(2)为企业创造良好的外部竞争环境；(3)为企业提供充足的人才和信息.
企业职能与政府职能是有很大区别的；企业主要关心利润率,而政府要考虑社会利益；企业生产物品,政府则为社会服务；企业可以自由选择,政府则是稳定发展.过去,我们把两种职能混为一谈,让政府行使企业职能,使企业承担政府职能,造成政府膨胀、企业不活.在当前改革中,必须把两者明确分开.
三、我国政府的现有职能与职能转变
1．我国政府的现有职能
对中国政府现有职能的分析,可以分为两个层次：一是从过程的角度看,政府的职能表现为相互衔接的几个环节；二是从内容的角度看,政府的职能表现在方方面面.
(1)从活动过程的角度看中国政府的职能
政府活动的过程是一个前后相继的、由若干个阶段构成的完整的周期.从这个角度看,中国政府的职能有几个：计划职能、组织职能、协调职能、监控职能.
首先是计划职能.这是中国政府重要的职能.它有两个方面：①对自身的行为活动提出目标与计划,做出决议、安排,为政府自身的运行指明方向；②对社会和经济的发展规定一个目标,并做出一定的安排.政府的计划职能就是要事先决定做什么,怎样去做,为谁去做,何时去做和由谁去做.政府在制定计划时,必须充分考虑执行计划的主要因素——资金、技术水平、经济环境、劳动力的素质等——的状况.计划职能曾是中国政府最重要的职能.改革之前,我国实行的是高度集中的计划经济体制,政府的职能就是制定计划、实施计划、修正计划.政府基本上被各种计划淹没了.通过改革,传统的计划经济体制已逐步被放弃,社会主义市场经济体制开始确立,政府的计划职能发生了很大的变化,但并没有消失.政府的计划职能还是中国政府的一个重要方面.
其次是组织职能.政府的组织职能,就是通过自身的机构和人员对已经决定的计划、政策、路线加以具体实施.这种职能包括：对政府机构的科学设置、有效调配和运用,对行政组织的管理目标和社会发展的任务加以分解并运用自己的力量加以实施,对执行计划的人员进行选配、培训、考核和组织,对财力、物力进行必要的行政筹集和供应.中国政府的组织职能还包括社会的动员作用,这就是要把广大人民群众动员起来,为完成政府的计划共同努力.只有把广大人民群众组织起来和调动起来,政府的目标和计划才能实现.
再次是协调职能.政府的协调职能就是要协调好政府各部门之间、部门内部人与人之间、各种活动之间的内在联系,使之协同有序.协调的主要内容包括：政策性协调(防止政策前后矛盾)、计划协调、职权协调、人事协调、机构协调等.政府要通过自身的协调,及时调整组织之间、人员之间、活动之间的各种紧张关系,避免事权冲突,保证政府机构的正常运行.
第四是监控职能.政府的监控职能是两个方面：①监督职能,监督各级政府及其他部门对国家法律的执行情况,政府行使监督职能,不仅要及时检查违法活动,而且更要采取强有力的措施及时制止违法活动.②控制职能,就是对管理活动进行监督、检查并及时反馈,使管理活动按计划进行并取得预期的效果.
政府的这几个职能是在时间上继起、空间上并存的；计划制定后,就要组织实施,在实施过程中进行协调和监控.由此形成一个职能体系.
(2)从活动的内容看中国政府的职能
从活动的内容看,中国政府有三个职能：建设职能、服务职能、保卫职能.
其一,政府的建设职能.
我国政府的主要职能就是搞社会主义建设,这包括经济建设、政治建设、思想文化建设.
①首先是经济建设.政府工作的重点或中心就是要努力发展社会生产力,建设高度的社会主义物质文明,把经济搞上去.在政府行政管理的各项基本职能中,发展经济的职能始终处于中心地位.从目前来看,我国政府从事经济建设的主要活动和职能有：制定长期和中短期的经济和社会发展的战略、计划、方针和政策；进行产业结构的调整；培养和发育市场体系；制订资源开发、技术改造和智力开发的方案；协调地区、部门、企业之间的经济和社会发展规划与区域经济关系；加强重点工程,特别是能源、交通和原材料工业的建设；推进大中型国有企业经营机制的转换；收集、处理、传播经济信息；掌握财政、税收、信贷等经济杠杆,对经济进行导控；制定并监督执行经济法规；管理对外经济技术交流和合作；依据有关规定,任免奖罚有关的经济管理人员.
②政治建设.就是要建设高度的社会主义民主政治,保证国家的长治久安.在这个方面政府的作用,一是运用自身的力量推进社会主丈民主政治建设的进程,扩大民主的范围；二是运用专政工具,坚决打击各种犯罪分子,保障人民的民主权利不受侵犯；三是政府要切实执行人民代表会议通过的决议,尊重人大常设机构的职权,如立法权、人事任免权、审查政府工作报告及批准政府预算；监督政府工作的权力,政府以身作则,从而可以更有效地推进社会主义民主的发展；四是认真组织和广泛吸收人民群众直接参加国家管理；五是精心培育各种民主的萌芽因素,并提供适宜的土壤．使之茁壮生长.
③思想文化建设.要以“科学技术是第一生产力”的理论为指导,努力提高中华民族的科学文化水平,建设高度的社会主义精神文明.在这个方面政府的作用,一是保障学术自由,并创造条件繁荣社会科学；二是推进文化体制的改革,完善与文化事业有关的经济政策与法规；三是发展教育科学丈化事业；四是制定政策与法规,推动科技进步,使科学技术真正成为“第一生产力”.
其二,政府的服务职能.
政府的服务职能,简单地说,就是由政府来发展社会公益、福利事业,为社会提供某些无偿服务.政府为社会提供的服务包括运输、邮电、水电、煤气等公共事业的服务,还包括储蓄、保险、金融方面的服务,以及信息、咨询方面的服务.
其三．政府的保卫职能.
我国政府的保卫职能有两个主要内容：
①对内保卫职能,即通过国家强力机关运用法律法规和行政强力手段,打击一切破坏社会秩序和危害人民生命财产安全的犯罪人员.这方面的职能：一是户籍管理职能,政府要对每一地域内的人口进行登记造册,证明公民身份,保护公民合法权益；二是公共秩序管理职能,政府要制定维护公共秩序的行政规范并强制加以推行,以保证公共场所的安全；三是城市文通管理职能,制定严格、科学的交通规则,对道路、行人、车辆及驾驶人员进行严格管理,保证人身安全；四是公共设施管理职能,为了保证公共设施(如电力干线、道路等)的完好,政府制定有关规则并建立执法队伍进行管理；五是消防管理职能,这是政府一个重要的职能,它直接关系到国计民生和社会的安定,每年,我国因火灾造成的损失都在百亿元以上,消防工作要加强；六是边防管理职能,等等.
②对外保卫职能.作为政府,对外要抵御外来侵略和破坏,通过政治的、经济的、外交的、军事的、科技文化的手段和途径保证和维护国家的独立、主权和领土完整,以及国家的各种利益不受侵犯.在我们不断扩大开放,与世界经济逐渐接轨的新形势下,政府的对外保卫职能将更加重要.
2．政府职能转变的主要内容与基本途径
所谓政府职能转变,是指国家行政机关在一定时期内对社会公共事务管理的职责、作用、功能的转换与发展变化.包括管理职权、职责的改变(对哪些事务负有行政管理权责,管什么,管多宽,管到什么程度),管理角色(主角、配角等)的转换,管理手段、方法及其模式的转变等.
我国政府职能转变.在当前由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中,既是行政管理体制改革以及机构改革的核心问题,又是建立社会主义市场经济体制的中心环节.江泽民同志在党的十四大报告中指出：加快政府职能的转变,“这是上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题,不在这方面取得实质性进展,改革难以深化,社会主义市场经济体制难以建立.”可见政府职能转变具有非常重要的作用.那么它转变的主要内容、根本途径是什么呢?
从以往适应计划经济体制,到当前转向适应社会主义市场经济体制,政府的社会经济管理职能转变,主要内容有以下四个方面：
(1)由原来微观经济管理与调控转向宏观经济管理与调控.与此相适应由原来的直接管理转向间接管理,由原来的单一行政手段转向运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济.
(2)由原来管企业转向管市场.与此相适应由原来主要管国有企业转向积极引导包括国有企业、集体企业以及各种非公有制企业,平等参与市场竞争,提供各种服务和公平交易的市场秩序.
(3)由原来人治性计划经济管理转向法制经济,主要以法律来引导与规范、约束与管理市场经济,实现依法行政,依法办事.
(4)由对经济生活实行全面的直接干预和高度封闭性管理转向全方位开放,实现与国际经济、国际市场互接互补.
从适应社会主义市场经济体制需要,促使企业成为自主经营、自负且亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体出发,实现政府职能转变的根本途径是政企分开.其要点有三：
(1)政府的职能和企业的职权分开
凡是按照国家法律法规的规定属于企业行使的十四项职权,各级政府都不要干预.下放给企业的权利,中央政府部门和地方政府都不得截留.在明确划定企业职权的基础上,政府职能主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督,从而使政府与企业各司其职,各负其贵.
(2)政府的社会经济管理职能和企业自主经营职能分开
政府的社会经济管理职能主要是制订和执行宏观管理、调控政策,运用经济、法律、行政等手段,管理国民经济、调控社会经济活动,协调各种利益关系；企业自主决定生产经营,成为独立的市场经济主体.
(3)政府的国有企业所有者职能和企业自主经营职能分开
国有企业是社会主义公有制的主体.中央和省级(含省、自治区、直辖市)两级政府通过设置专司国有资产管理机构,加强对企业国有资产的监管.这就是既使前述的政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开,又使两种职能与企业自主的经营职能分开.当前在建立现代企业制度的过程中,按照财产构成,国有企业实行公司制的组织形式,这有利于进一步实现出资者所有权和企业法人财产权(拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权)的分开,将使产权关系逐步明晰.