试论中国改革开放以来实施的农村家庭联产承包责任制的历史贡献和存在的问题

试论中国改革开放以来实施的农村家庭联产承包责任制的历史贡献和存在的问题

家庭联产承包责任制,改变了我国农村旧的经营管理体制,解放了农村生产力,调动了广大农民的生产经营积极性.
第一,就全国来说,农业发展水平比较低,主要是手工劳动,因此不适合大规模的经营,而将经营的单位划小到家庭,同这种手工劳动的生产水平相适应.
第二,原来那种大规模经营下的集体劳动（改革前农村以生产队为基本生产经营单位,农民评工记分年终分配）对每个人的劳动数量、质量很难准确统计,因而必然是平均主义的“大锅饭”,而以家庭为经济单位可克服干多干少一个样的平均主义.
第三,农业生产的劳动对象是动物、植物等生命体,劳动对象的这种特性要求劳动者有更强的责任心,以家庭为经营单位有助于这种要求的实现.所以,家庭联产承包责任制使农业生产和农村经济得以蓬勃发展.
随着市场经济的发展,土地使用权的流转,现行的土地家庭承包制度的边际效用急剧递减,已呈现出许多问题：
农村土地产权不明晰
现行的农村土地所有制结构是在1962年实行的“三级所有,队为基础”的制度上确定的.“三级”即“组,村,乡”.从法律上看界限十分清楚,但具体到实践中,却无法操作.
首先,乡农民集体经济组织事实上不存在.政社合一的体制废除后,无论是在法律规定中还是事实上都不存在所谓的乡农民合作社.因而也就找不到一个代表乡农民集体的组织或机构作为农村土地所有权的代表.这样,法律规定的乡农民集体所有,实际上是无人所有.乡政府作为一级国家行政机关,在法律上不可能成为集体土地的所有者.但由于存在着上述无人所有的缺陷,使乡政府对土地的管理职能与所有权合二为一,集体土地事实上成了国有土地.[1]其次,村民委员会也不能作为农村土地所有权的代表.根据《村民委员会组织法（试行）》第2条规定：村民委员会是村民自我管理,自我教育,自我服务的基层群众性自治组织.村民委员会不是农村集体经济组织,而是农村群众性自治组织,因而,它不能成为农村集体土地的所有者.最后,村民小组也不能作为农村土地所有权的代表.因为在家庭承包责任制后,村小组的组织基本上解除了,通常只有一个村民小组长充当类似行政村联络员的工作,况且村民小组仅仅是集体经济组织的成员,不是一级集体组织,因而它也不能作为集体土地所有权的代表.
从理论上来讲,农村集体拥有法定所有权,集体应当可以行使占有、使用、收益、处分的权利,但在客观事实上,我国的集体所有权是一种不完全的权利,农民集体所有权的最终处分权属于国家且集体土地所有权的经济利益得不到保障.最明显的例子就是土地流转过程中的最终处分权和部分经营收益属于国家.
权力寻租
2003年3月施行的《中华人民共和国农村土地承包法》虽然以法律的形式肯定了农民对土地的使用权、流转权和继承权,以此来保护农村土地承包关系的稳定,但当国家为了“公共利益”的需要必须征用农民的土地时,土地承包合同就成了一纸空文.由于土地权属不清,管理体制不健全,征地制度不规范.
另外,土地实行“集体所有,分户经营”之后,国家对农村土地经营的大部分控制权下放给了农村各级基层政权,基层干部掌握着土地发包、调整地价、决定费用收取和宅基地分配等权力,由于缺乏有效的监督机制和能力,就使得乡村干部容易滥用权力,以权谋私；同时,作为土地转让价值的土地补偿费,无法由集体成员的农民直接支配,而被各级基层政权截留,导致了类似其他集体财产的所谓“人人所有,人人无权”的现象,极大的损害了农民的利益.
农户土地经营规模小
自实行家庭承包责任制以来,我国农村土地基本上按现有人口平均分配,把整块土地分割成许多小块分户经营,田埂、沟堰占了不少耕地.由于耕地面积狭小,农民还在沿用传统手工劳动工具,机械化大生产既不合算,也不可能,生产效益低下.这既不利于农业生产规模的扩大,也不利于分工的发展,更不利于农业技术的进步.超小规模的家庭经营使中国农村经济带有浓厚的小农经济色彩,使我国农业生产长期滞留在半自给自足的自然经济阶段,导致农产品成本过高,缺乏市场竞争力,经济效率低下.随着中国加入WTO,外国农产品凭借其价格优势大举进入中国市场,中国农业将由于自身的低效率而受到强烈冲击,农业发展将面临更大的挑战.
阻碍土地资源市场配置
家庭承包责任制对土地使用权的划分,使农民对所承包的土地产生了恋土情节,农民不仅把集体所有的土地作为解决生活资料的来源,而且当作应付从事不稳定的非农产业带来的风险的一种手段.[4]加上土地对农民的就业保障、生活福利保障和伤病养老保障等功能,许多农民即使已经从事了非农产业也不愿放弃土地占有权,宁愿粗放经营或抛荒.我国大多数农户经营的土地面积在0.5公顷以下,而世界上中等收入以上的国家平均每个生产单位的面积是76.5公顷.我国人均农用地资源高度缺乏,而一些种田能手也为取得规模效益而希望得到更多的土地.换句话说,承包制使许多农民不能真正离开土地,安心从事非农产业；另一方面,又使得安心从事农业生产的农户不能通过扩大生产面积取得规模效益.因此,承包制既阻碍了广大农民真正从土地上解脱出来,又阻碍了农业的规模化、集约化经营.
土地承包期限
1984年中央提出土地承包期15年不变,当时许多第一轮承包合同尚未到期,即使是1984年签订的合同也要1999年才能到期.但中央在1993年又提出再延长承包三十年,并提倡“增人不增地,减人不减地”.2003年3月启动的《中华人民共和国农村土地承包法》也重申了“耕地的承包期为三十年”,在此基础上规定“承包合同生效后,发包方不得因承办人或者负责人的变动而百年更或者解除,也不得因集体经济组织的分离或者合并而变更或者解除.”（24条）并规定“承包期内,发包方不得收回承包地,不得调整承包地,且不得单方面解除承包合同”（26、27、35条）.
中央政策的意图完全是基于农民的整体利益考虑.三十年承包期不变的设计者以为这一“定心丸”吃下去后,农民便对家庭联产承包责任制长期不变的信心增强,从而增加投资意愿.然而结果并非制度设计者所预料的那样,农民依然没有增加投资,很多农民依然生活在贫困线以下,农民的生存状况并没有得到大的改善.农民认为不肯投资原因非常简单,种田太不划算, 与承包期的长短没有太大的关系中央三令五申要为农民减负,取消农业税的呼声也越来越高,“减负”确实在一些地方得到了实现,许多农民每年几十元.但是,农民们依然贫困,全国依然又那么多的贫困村,贫困县,每年依然有越来越汹涌的“民工潮”.如果政府不能从根本上,从制度层面上解决种田不赚钱的现实问题,解决农民的贫困问题,光依靠延长承包期是不管用的.